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? ? ?吸引了啟明創(chuàng)投、青云創(chuàng)投、金隅集團等投資基金和企業(yè)投身其中的中國土壤修復(fù)行業(yè)，即將迎來首部基本法律。這部法律的出現(xiàn)，將會打消參與者時常感受到的市場的混亂無序和困惑。?

　　近日，經(jīng)濟觀察報從環(huán)保部了解到，由環(huán)保部起草的《土壤污染防治法(建議稿)》已經(jīng)基本形成，正在征求各方意見，并將于今年年底上報給全國人大環(huán)境與資源保護委員會(以下稱“環(huán)資委”)，由環(huán)資委組織協(xié)調(diào)各方意見后，再上交至國務(wù)院法制辦。?

　　正在等待提交至環(huán)資委的《土壤污染防治法(建議稿)》總共為八章。其中包括總則、土壤環(huán)境監(jiān)督管理、土壤環(huán)境保護的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境的保護和改善、土壤污染的風(fēng)險管控、污染土壤的修復(fù)、保護責(zé)任的界定以及污染土壤修復(fù)的監(jiān)測措施八項內(nèi)容。?

　　據(jù)了解，準(zhǔn)備提交的《土壤污染防治法(建議稿)》更注重對土壤環(huán)境的保護和改善。?

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院教授羅麗說，“這部法律非常重視土壤環(huán)境的保護，在基本原則里面也規(guī)定了保護優(yōu)先，并制定了專章‘土壤環(huán)境的保護和改善’，主要根據(jù)土地類型做出不同的保護措施，針對不同的情況進行預(yù)防性的企業(yè)規(guī)定，為避免工業(yè)活動中對土壤環(huán)境的破壞制定了一些條款，對土地的風(fēng)險管控進行了明確規(guī)定。”羅麗參與了《土壤污染防治法(建議稿)》的起草工作。?

　　立法核心內(nèi)容?

　　據(jù)悉，分區(qū)分類管理方式將在《土壤污染防治法(建議稿)》中得到體現(xiàn)。?

　　在農(nóng)業(yè)用地污染防治方面，“首先對農(nóng)地污染情況進行調(diào)查，然后進行分區(qū)分類管理，對于確實有污染的農(nóng)地，首先控制起來，避免造成更大的污染，對于比較好的土地就要保護起來，對于有風(fēng)險的農(nóng)地，則需要指導(dǎo)農(nóng)民改種其他經(jīng)濟作物，避免對食品安全造成影響。”羅麗說。?

　　而在工業(yè)用地污染防治方面，將設(shè)置一些條款，把工業(yè)生產(chǎn)活動控制在對土壤破壞的最低限度內(nèi)，對土地進行風(fēng)險管控。?

　　經(jīng)濟觀察報了解到，在《土壤污染防治法(建議稿)》的草擬過程中，爭議較多的部分是關(guān)于土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題。這同時也是影響土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。羅麗說，“土壤環(huán)境保護的標(biāo)準(zhǔn)問題也是土壤污染防治法中的重要內(nèi)容，到底是要延續(xù)目前現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，還是在目前標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上進行創(chuàng)新，是我們專家組討論得比較多的部分。”?

　　此前，南京環(huán)科所對我國現(xiàn)有的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進行了更新修訂，其中包括《農(nóng)用地土壤環(huán)境限值》和《工業(yè)用地土壤環(huán)境限值》。盡管這兩項研究成果已經(jīng)得到環(huán)保部充分認(rèn)可，成為國家級環(huán)保科技成果，但目前并未被正式采納，行業(yè)內(nèi)對土壤環(huán)境的評估依然以1995年的《土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)。?

　　過去很長一段時間，中國環(huán)境監(jiān)管的目光長期鎖定在“三廢”(即“廢水、廢棄、危險化學(xué)品”)方面，而忽視了工業(yè)生產(chǎn)對土壤和地下水的污染，同時，企業(yè)對土壤和地下水的污染并沒有承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖說，“這就造成了工廠在生產(chǎn)過程中對土地污染和地下水污染沒有承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，土地流轉(zhuǎn)人變了之后，原來的責(zé)任人不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，很多退出來的土地其實污染是相當(dāng)重的，這是相當(dāng)大的問題，而問題的根源在于中國現(xiàn)在還沒有一個專門的針對土壤污染的法律。”?

　　土壤污染主體的義務(wù)和責(zé)任在《土壤污染防治法(建議稿)》也有明確規(guī)定，而土壤污染損害責(zé)任保險將幫助解決修復(fù)資金問題。“在土壤修復(fù)的時候要明確主體以及他承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，對承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的主體，如果不履行責(zé)任或者沒有能力履行責(zé)任，導(dǎo)致污染區(qū)塊可能造成公眾健康危害時，規(guī)定了要由有關(guān)政府對污染土壤進行修復(fù)。”羅麗說。?

　　盡管“誰污染，誰治理”已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)達成共識的修復(fù)方案，但中國仍存在大量歷史遺留的污染土地，以及責(zé)任主體已經(jīng)破產(chǎn)無法負擔(dān)修復(fù)費用的案例。?

　　對土壤污染主體的討論是由2006年發(fā)生在武漢的一場官司引起的。當(dāng)年位于武漢市的赫山地塊被武漢三江航天房地產(chǎn)公司競得，但施工建設(shè)中陸續(xù)發(fā)生工人中毒事件，隨后市環(huán)保局對現(xiàn)場進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該地塊土壤已被嚴(yán)重污染。最終，武漢市土地儲備中心退還開發(fā)商土地款，并賠償1.2億元，收回土地。然而，造成這塊土地污染的原武漢市農(nóng)藥廠早在1994年就已破產(chǎn)，在責(zé)任主體已經(jīng)破產(chǎn)無法負擔(dān)修復(fù)費用的情況下，地方政府只能吞下“苦果”，承擔(dān)了2.8億的土壤修復(fù)資金。?

　　類似找不到責(zé)任主體的污染地塊還有很多，這些曾經(jīng)分布在城市邊緣的工業(yè)地塊，如今隨著城市的擴張，已經(jīng)成為了具有較高商業(yè)價值的珍貴地段，而隨著城市擴張和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，大批工業(yè)企業(yè)正在搬離都市，為土壤修復(fù)行業(yè)帶來市場空間。土壤修復(fù)是這些污染地塊重新走上拍賣場的必要前提，但如何評估、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等問題尚未有統(tǒng)一的市場規(guī)范，土壤修復(fù)市場魚龍混雜。?

　　自2006年以來，中央政府已經(jīng)頒布了多項政策法規(guī)，對土壤保護治理領(lǐng)域進行規(guī)范，各地政府也頒布了各自的政策法規(guī)進行細化管理，但這又回到了那個老問題上——中國并沒有統(tǒng)一的土壤污染防治的法律依據(jù)。?

　　規(guī)范土地治理程序?

　　目前正在設(shè)計的《土壤污染防治法》將會參照各地實踐，對如何進行風(fēng)險評估、修復(fù)、流轉(zhuǎn)等問題做出規(guī)定。“地方法規(guī)也在細化如何對轄區(qū)內(nèi)場地進行管理，這些文件對于工業(yè)企業(yè)搬遷如何進行修復(fù)，修復(fù)過程中應(yīng)該采取哪些措施和程序，以及今后如何利用都進行了明確規(guī)定。”羅麗對經(jīng)濟觀察報表示，“比較各地的污染地塊治理以及修復(fù)程序，沈陽市的規(guī)定較為詳細，但是各地可能有自己的特點，規(guī)定的程序會有所不同，對于污染地塊修復(fù)問題，以及修復(fù)之后如何合理利用，在立法中會參照考慮目前現(xiàn)有的做法。”?

　　2007年，沈陽市環(huán)保局與市國土局聯(lián)合發(fā)布了《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法(試行)》，其中規(guī)定了污染場地治理修復(fù)具體程序，要求企事業(yè)單位向環(huán)保部門申報土地污染程度，在變更用途、破產(chǎn)、倒閉、搬遷或者開發(fā)之前必須進行土壤環(huán)境評估，被認(rèn)定為污染場地的必須進行修復(fù)治理，結(jié)果需要經(jīng)過畫報部門驗收，企業(yè)破產(chǎn)、倒閉后其土地使用權(quán)將被收回國有，土壤修復(fù)費用由地方政府承擔(dān)。?

　　中國目前已基本形成了一套特有的污染場地管理體系：從企業(yè)關(guān)閉搬遷到調(diào)查評估，到風(fēng)險控制與修復(fù)，再到土地規(guī)劃調(diào)整，以及最后的流轉(zhuǎn)再利用，整套體系涉及到四個部委的職能，其中包括工信部、國土部、住建部、環(huán)保部。?

　　“現(xiàn)在四個部門需要一起管，從管理的流程來說，企業(yè)關(guān)閉搬遷、調(diào)查評估、風(fēng)險控制和修復(fù)、再開發(fā)利用四大環(huán)節(jié)中間的流程誰來做，怎么做？什么時候修復(fù)，怎么修復(fù)，修復(fù)到什么時候行？這兩個問題解決了，土地的再開發(fā)利用變成了常態(tài)性問題就好解決了。”林玉鎖說。?

　　2014年4月，環(huán)保部會同國土部發(fā)布了全國土壤污染狀況調(diào)查公報。調(diào)查結(jié)果顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國土壤點位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地的超標(biāo)率高達19.4%。繼水源、大氣等之后，如何保護和修復(fù)土地已擺在政府的眼前。?

　　目前，中國并沒有與土壤污染防治相關(guān)的法律，僅靠部分政策法規(guī)文件進行約束。準(zhǔn)備提交至環(huán)資委的《土壤污染防治法(建議稿)》已經(jīng)經(jīng)歷了漫長的準(zhǔn)備過程。?

　　盡管土壤污染防治法直至去年才列入中國立法規(guī)劃，但早在2006年，環(huán)保部(時稱“環(huán)保總局”)已經(jīng)開始組織人員進行土壤環(huán)境保護方面的立法工作，羅麗說，“到了2012年9月，國務(wù)院曾做出土壤污染嚴(yán)重的批示，基于這樣的指示，啟動了第二次土壤環(huán)境保護立法方面的工作。”?

　　2012年10月，環(huán)保部正式成立土壤環(huán)境保護立法專家組，開展起草工作，其中包括五位法學(xué)專家和四位土壤學(xué)家。據(jù)統(tǒng)計，直至今年7月，該立法專家組共召開了14次工作會議，進行了三次調(diào)研。?

　　羅麗介紹稱，“此前已經(jīng)起草了一份土壤污染防治法的征求意見稿，在3月也向國務(wù)院法制辦、國務(wù)院各部委、各省級地方政府進行了征求意見，六七月專家進行了調(diào)研，重新召開了起草會議，形成了草案的征求意見稿。”。 ?記者 余寒